Sénat: 02/2000

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Droits de l'enfant Circulaire 97 B.O. n° 12 Texte n°404 Sénat: 02/2000 Divers Communiqué 1 Communiqué 2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 Sénat: Séance du 23 février 2000

MAUVAIS TRAITEMENTS A ENFANTS

Adoption d'une proposition de loi

 

M. le président. 

L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi (n° 125, 1999-2000), adoptée par l'Assemblée nationale, visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants. [Rapport n° 204 (1999-2000.].


Dans la discussion générale, la parole est à Mme le ministre.
Mme Ségolène Royal, ministre délégué chargé de l'enseignement scolaire. 

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, la proposition de loi issue du Parlement des enfants et débattue en première lecture à l'Assemblée nationale le 7 décembre dernier vient aujourd'hui en discussion au Sénat.


Ce sont des enfants de la classe de CM1 - CM2 de l'école primaire publique du Mesnil-sur-Oger dans la Marne qui en sont à l'origine. Ces élèves ont su décrire avec justesse la douloureuse situation des enfants maltraités, la difficulté pour les victimes de dire leur souffrance et la complexité de la détection de la maltraitance pour leur entourage.
La préoccupation exprimée par ces jeunes élèves fait écho aux priorités retenues par les Français sur les droits fondamentaux des enfants, lors d'un récent sondage : 

 
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protéger les enfants contre la violence et l'exploitation sexuelle; 

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leur assurer le meilleur état de santé possible ; 

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leur garantir d'aller à l'école, et d'y réussir.


Je voudrais expliquer en quoi cette proposition de loi des enfants s'inscrit dans une série de décisions gouvernementales visant à répondre à ces attentes par un certain nombre d'actions menées au sein du système scolaire.

 


J'aborderai d'abord la lutte contre les violences sexuelles.


Une de mes priorités, dès mon arrivée au Gouvernement, a été de lutter contre l'étouffement des affaires de maltraitance et de pédophilie en milieu scolaire ou d'inceste subi dans la famille et révélé à l'école, lesquelles constituent les formes les plus graves et les plus destructrices de la maltraitance. Ainsi, le 26 août 1997, j'ai fait publier une instruction sur les violences sexuelles qui a rappelé les obligations légales de signalement à l'autorité judiciaire incombant à tous les fonctionnaires de l'éducation nationale, mais aussi à tout citoyen face à un enfant en danger, victime d'atteintes sexuelles ou de mauvais traitements.
Ce texte précise que les personnels de l'éducation nationale ne doivent pratiquer aucune restriction d'information...


M. Alain Gournac. 

Cela, c'est important !


Mme Ségolène Royal, ministre délégué.

 ... à partir du moment où leur ont été révélées des accusations précises et circonstanciées. 

Ainsi a-t-il été affirmé que la parole de l'enfant doit être respectée et transmise sans altération aux autorités chargées de les vérifier, c'est-à-dire chargées des enquêtes, et aux services de protection de l'enfance.
Lorsqu'une affaire de violences sexuelles ou de maltraitance est commise ou révélée en milieu scolaire - parce que l'école est aussi un formidable lieu de protection où sont révélées les maltraitances subies en dehors de l'école - les centres de ressources départementaux sont chargés de mettre en place dans les établissements scolaires, dès la révélation des faits, des cellules d'écoute et de soutien constituant un lieu de dialogue où les enfants, les familles et les enseignants doivent pouvoir s'exprimer, évacuer leurs angoisses et recevoir une réponse précise et transparente de la part de l'institution scolaire.


Par ailleurs, j'ai créé, au sein de l'administration centrale du ministère de l'éducation nationale, une mission spécifique de prévention des violences sexuelles chargée notamment de mesurer l'ampleur de ces phénomènes en milieu scolaire, de renforcer la formation des personnels pour le repérage et le traitement de la maltraitance, et de ne laisser aucune affaire sans suivi.


C'est ainsi qu'un stage national a regroupé, en octobre dernier, des équipes d'établissements des premier et second degrés, comprenant des personnels d'encadrement, des médecins, des infirmières et des assistantes sociales pour améliorer le processus de signalement des faits de maltraitance.


Parallèlement, j'ai multiplié la diffusion d'outils de prévention à destination des élèves.
J'ai fait diffuser à 4 millions d'exemplaires, aux écoliers de CE1, un document intitulé Passeport pour le pays de prudence. Cette opération a été renouvelée cet automne pour la troisième année consécutive. Il s'agit d'apprendre aux enfants à respecter leur corps, à se faire respecter, à ne pas se placer dans des situations à risques, à savoir dire « non » aux manœuvres de séduction de certains adultes et à exprimer l'indicible lorsque l'agresseur est un proche, dans la famille ou dans l'école.
De même, la diffusion de documents pédagogiques dans les collèges tels que "Mon corps, c'est mon corps" ont permis de renforcer la sensibilisation des adolescents à ce thème douloureux de la maltraitance sexuelle.
Pour les collèges, j'ai fait réaliser des films pédagogiques - Cet Autre que moi et La violence, parlons-en - qui sont des outils de dialogue entre adultes et adolescents pour amener ces derniers à percevoir la souffrance de la victime, à être conscients aussi des actes d'agressivité, parfois inconscients, qu'ils font subir aux autres et, là aussi, pour maîtriser la violence entre élèves.
J'ai enfin décidé, en accord avec les fédérations de parents d'élèves, de développer l'éducation à la sexualité et à la vie en y consacrant deux heures obligatoires dans les classes de troisième et de quatrième. Cette éducation doit promouvoir une culture de responsabilité chez les élèves, fondée sur le respect de soi-même et des autres, ainsi qu'une information sur la loi qui protège les victimes et punit les coupables d'agressions sexuelles. Cette action s'inscrit dans une démarche globale d'éducation à la santé.


Le développement de l'éducation à la santé constitue le deuxième axe d'action.


Un plan de relance de la santé scolaire a été présenté le 11 mars 1998, en conseil des ministres. L'éducation à la santé est dorénavant généralisée de l'école maternelle au collège.
A l'école maternelle, on apprend à l'enfant que son corps n'est pas un jouet. On apprend à ne pas attenter à la sécurité d'autrui, mais également à se protéger soi-même. La sensibilisation aux questions d'hygiène et de santé est désormais intégrée dans les instructions concernant l'école maternelle ainsi que le droit de l'enfant à voir respecter son intimité.
Au collège, ont été instaurées des séances obligatoires d'éducation à la santé pendant trente à quarante heures au total, de la sixième à la troisième. Ces rencontres éducatives sur la santé visent à favoriser un dialogue entre les élèves mais aussi entre les adultes et les élèves, à développer des attitudes telles que l'estime de soi, le respect des autres, la solidarité et l'autonomie, à aider les jeunes à adopter des attitudes de prévention par rapport aux conduites à risque, à savoir dire « non » à certaines sollicitations et à apporter une réflexion sur les valeurs, le respect des normes et le rapport à la loi.
Ces rencontres éducatives mobilisent l'ensemble des personnels de la communauté éducative. Elles doivent aussi s'appuyer sur la contribution d'intervenants extérieurs qui peuvent être sollicités dans le cadre des actions du comité d'éducation à la santé et à la citoyenneté que chaque collège et chaque lycée doivent mettre en place. Aujourd'hui, deux collèges sur trois et deux lycées sur trois ont mis en place un tel comité.
La santé des jeunes constitue le troisième axe de notre action.
Tout d'abord, il convient de rappeler qu'il est prévu aujourd'hui deux visites médicales périodiques au cours de la scolarité.
La première visite concerne la sixième année : elle est obligatoire et doit être pratiquée en grande section de maternelle ou, à défaut, en cours préparatoire.
Un dispositif, mis en oeuvre à titre expérimental dans plusieurs départements, sera étendu à soixante-dix autres départements à la rentrée de septembre 2000 pour permettre un suivi efficace des difficultés repérées à la suite du bilan obligatoire de la sixième année.
En effet, actuellement, seuls 30 % des avis donnés aux familles sont suivis d'effet ; de très nombreuses indications médicales décelées par le système scolaire ne sont pas prises au sérieux par les familles. Il faut donc non seulement mettre les familles devant leurs responsabilités, ou au moins les aider à les assumer, mais aussi assurer un meilleur suivi des problèmes signalés.
A l'instar de certaines collectivités locales, il faudrait, par exemple, mettre en place des « accompagnants santé » qui rencontrent les familles sans les dessaisir complètement de leur responsabilité parentale, parce que ce n'est pas souhaitable, et qui les aident à accomplir les démarches d'accès aux soins. Là où un tel système a été mis en oeuvre, le nombre de prises en charge, c'est-à-dire le suivi des indications de santé données aux élèves, a été multiplié par trois.
Des partenariats avec la caisse nationale d'assurance maladie peuvent être développés pour mettre en place ce dispositif.
La seconde visite médicale obligatoire dans le système scolaire concerne les élèves de troisième. Il s'agit d'un bilan d'orientation effectué à la fin de la scolarisation au collège.
Si je m'attarde quelque peu sur ces préoccupations relatives à la santé, c'est d'abord parce que je sais que vous en avez longuement débattu, ensuite parce qu'elles ont un rapport avec le texte que nous examinons aujourd'hui puisque les élèves à l'origine de cette proposition de loi ont fortement insisté sur le suivi médicalisé à l'école. Il est donc important que vous sachiez comment les pouvoirs publics organisent ce type d'actions avec les fonds publics.
Par ailleurs, tout au long de la scolarité, d'autres examens médicaux peuvent être effectués, notamment des interventions en urgence sur des enfants et des adolescents.
Je l'ai indiqué tout à l'heure, 1 400 emplois supplémentaires ont été créés : 300 emplois d'infirmières et 300 emplois d'assistantes sociales l'ont été en 1998.
S'agissant des personnels médicaux, les crédits de vacation de la médecine scolaire ont été augmentés récemment dans le budget de l'éducation nationale d'un montant correspondant à 150 emplois à temps plein afin d'encourager l'articulation entre la médecine de quartier et la médecine scolaire.
De plus, un protocole national définissant l'organisation des soins et des urgences a été mis au point et diffusé par mes soins dans les établissements scolaires. Ce protocole, cosigné par le directeur général de la santé, tend à permettre aux infirmières scolaires de procéder aux soins d'urgence auprès des élèves. Mais je suis bien consciente qu'il faut encore intensifier nos efforts pour augmenter le nombre des visites médicales.
J'ajoute qu'il existe des formes de maltraitance qui ne sont pas physiques : il s'agit de la maltraitance psychologique et de tout ce qui concerne la privation d'une authentique éducation.
S'agissant de la lutte contre les carences éducatives et la maltraitance psychologique, je rappelle que le Sénat a pris l'initiative d'une proposition de loi très importante puisqu'elle permet de lutter contre l'emprise sectaire sur les enfants, ce qui fait partie intégrante du texte qui nous est proposé.
En ce qui concerne le renforcement de l'aide apportée aux victimes, je souligne que, là encore, un certain nombre de mesures ont été prises. Elles vont dans le sens de la préoccupation exprimée par les enfants dont les propositions sont à l'origine de ce texte.
Il s'agit, d'abord, du dispositif législatif contre le bizutage, qui fait de celui-ci un délit. Il s'agit, ensuite, des dispositions relatives à la loi contre le racket et, enfin, de la mise en place d'un numéro de téléphone SOS-Violences au sein du ministère. Nous recevons de nombreux appels, ce qui m'a d'ailleurs conduit à mettre en place un dispositif spécifique d'aide et de soutien aux victimes, qu'il s'agisse des personnels ou des élèves, en signant une convention avec l'Institut national d'aide aux victimes et de médiation, l'INAVEM.
Mais il reste encore du chemin à parcourir. 

En effet, comme l'a rappelé l'Observatoire national de l'action sociale, l'ODAS, 83 000 enfants ont été signalés « en risque » aux services de l'aide sociale à l'enfance. Plus précisément, environ 19 000 jeunes sont maltraités et, parmi eux, 7 000 ont été victimes de violences physiques, 5 300 de négligences graves, 1 700 de violences psychologiques et 5 000 d'abus sexuels.
Je voudrais saluer l'important travail de la commission des affaires culturelles du Sénat qui a, de façon très complète, recensé les dispositifs législatifs et réglementaires et les actions entreprises par l'ensemble des services publics, notamment le ministère de l'éducation nationale, pour lutter contre la maltraitance.
Vous avez souhaité connaître quelles orientations nouvelles allaient être données à la politique de relance de la santé scolaire à la suite, notamment, du rapport des inspections générales.
Les circulaires actuellement en préparation au ministère de l'éducation nationale sur la redéfinition des missions des infirmières scolaires, des médecins de l'éducation nationale et des assistantes sociales, insisteront sur la place essentielle de l'école dans le repérage et le traitement de la maltraitance, en affirmant que l'école est un lieu de vie et un espace de parole.
Dans ces projets de textes, que je vous communiquerai, si vous le souhaitez, un chapitre spécifique sera consacré à l'intervention en urgence auprès d'enfants ou d'adolescents en danger.
Ils indiqueront la procédure de signalement à mettre en oeuvre et ils insisteront sur la nécessité de travailler en partenariat pour assurer la protection des élèves.
A ce titre, je suis donc particulièrement sensible à la modification que l'Assemblée nationale a apportée au titre de la proposition de loi, puisque le dispositif vise désormais à renforcer « le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitement à enfants ».
Par ailleurs, pour parvenir à une meilleure adéquation des moyens mis en oeuvre, le ministre de l'éducation nationale a préconisé, dans le cadre de la réforme du collège, l'affectation des infirmières sur des postes fixes. Ce dispositif permettra, à partir d'une affectation en collège, aux mêmes personnels de suivre les élèves tout au long de leur scolarité et d'assurer l'articulation entre les premier et second degrés.
En outre, l'amélioration de l'accueil, de l'écoute et des soins aux élèves implique une participation accrue des médecins de ville et des services hospitaliers. J'encourage tous les partenariats dans ce domaine.
Il est à cet effet prévu de recruter des médecins exerçant à titre libéral, afin de leur permettre d'assurer à mi-temps des fonctions de médecin associé à l'éducation nationale. Ce sont cinquante emplois qui, pour commencer, sont prévus au budget 2000, ce qui équivaut à une centaine de médecins de ville affectés à mi-temps à l'école.
Parmi les missions plus particulières qui leur seront dévolues, figure précisément l'intervention auprès des enfants ou des adolescents en danger.
Grâce à ces médecins, le service public de l'éducation devrait également pouvoir réaliser un bilan de santé à l'entrée en sixième dans les zones particulièrement difficiles. Cette initiative renforcera l'efficacité du dispositif de santé scolaire.
J'ai conscience qu'il convient de renforcer davantage la mobilisation des équipes éducatives en améliorant encore la formation initiale et continue.
Un effort d'information complémentaire et de formation spécifique selon les fonctions exercées doit être assuré, en particulier sur l'articulation des différentes institutions responsables de la protection de l'enfance, c'est-à-dire entre les services de l'aide sociale à l'enfance, le parquet des mineurs et le juge des enfants.
Je m'y emploie notamment en recommandant des actions de formation communes entre ces différents personnels, tant il est vrai qu'il importe finalement qu'ils portent le même regard sur l'enfant et qu'ils s'efforcent de le préserver des passages successifs d'un service spécialisé à un autre. C'est ainsi que, d'ores et déjà, une vingtaine d'académies offrent à l'intention des enseignants du premier degré des stages ouverts également au service de l'aide sociale à l'enfance et au service du ministère de la justice.
Certains IUFM ont déjà intégré dans leur programme des formations initiales en matière de lutte contre la maltraitance et il convient de généraliser de tels modules.
Comme l'ont souhaité les enfants, auteurs de la proposition, un temps particulier doit être consacré dans les emplois du temps pour sensibiliser les élèves aux phénomènes de la maltraitance sous toutes ses formes et apprendre à en parler.
Je crois en effet que les mauvais traitements infligés aux enfants constituent des thèmes qui passionnent les élèves. Ils peuvent leur permettre de nouer entre eux des solidarités, d'engager des dialogues constructifs avec les adultes, en plaçant les enfants face à leurs propres responsabilités et à leurs comportements agressifs vis-à-vis des autres.
Mais il faut aussi confirmer les parents dans leur rôle éducatif et affectif pour permettre que l'enfant se sente en sécurité et soit plus à même de faire face aux agressions possibles. Il convient donc que les actions de prévention destinées aux enfants soient également transmises aux parents, pour information, afin que ceux-ci connaissent les efforts que fait l'école et puissent les relayer.
Il faut donner à ces adolescents - c'est une sensibilisation que j'intègre pleinement à l'éducation à la sexualité et à la vie - à ces adolescents qui seront les parents de demain, une éducation à la parentalité, qui est aujourd'hui totalement absente du système scolaire. Très tôt, les adolescents doivent s'interroger sur les parents qu'ils seront demain et sur la façon dont, à leur tour, ils respecteront, ils éduqueront, ils transmettront un certain nombre de points de repères et de valeurs à leurs propres enfants.
C'est pourquoi j'apporterai mon soutien au texte qui est soumis au Sénat.
Cette proposition de loi s'inscrit parfaitement dans le cadre de la convention internationale des droits de l'enfant, qui proclame dans son article 19 le droit des enfants à être protégés contre les mauvais traitements.
Je suis personnellement convaincue que la maltraitance reculera lorsqu'elle deviendra l'affaire de tous et que, aujourd'hui, nous ferons oeuvre utile.
Je voudrais, avant de terminer, souligner de nouveau le travail tout à fait remarquable de la commission et de M. le rapporteur. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen, du RDSE, de l'Union centriste et du RPR.)


M. le président. La parole est à M. le rapporteur.


M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur de la commission des affaires culturelles. 

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nous sommes aujourd'hui chargés d'examiner la proposition de loi adoptée le 7 décembre dernier par l'Assemblée nationale et visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants.
D'entrée de jeu, je voudrais signaler que, sous un intitulé qui se veut ambitieux, son dispositif est particulièrement modeste. Comme vous le savez, ce texte est issu des travaux du dernier Parlement des enfants qui est organisé à l'Assemblée nationale depuis 1994 et qui réunit chaque année des élèves de classes de cours moyen.
Au printemps dernier, le Sénat avait examiné un texte élaboré selon la même procédure et qui tendait à inciter au respect des droits de l'enfant, notamment lors de l'achat des fournitures scolaires : le rapporteur d'alors, M. Philippe Richert, avait souligné la portée normative des plus réduites de ce texte qui relevait au mieux d'une simple circulaire.
Nous nous trouvons aujourd'hui dans le même cas de figure et la commission des affaires culturelles du Sénat tient à exprimer sa perplexité devant le développement d'une telle pratique qui aboutit en fait à donner force de loi à des déclarations d'intentions le plus souvent généreuses mais à l'efficacité douteuse.
Certes, l'objet de la présente proposition de loi, qui a été reprise en bonne et due forme par notre collègue député Charles-Amédée de Courson, est particulièrement digne d'intérêt : en effet, en dépit d'un dispositif législatif et réglementaire très développé, y compris dans l'éducation nationale, et destiné à détecter et à prévenir les sévices et mauvais traitements à enfants, le phénomène dramatique de la maltraitance infantile perdure.
L'institution scolaire est-elle particulièrement adaptée pour dénoncer ces actes de maltraitance, qui sont très majoritairement commis dans les familles, alors qu'elle n'est souvent pas en mesure de prévenir les violences qui se multiplient au sein même des établissements ?
Dans la pratique, seulement 10 % des enfants en danger ou maltraités font l'objet d'un signalement dans le cadre scolaire et force est de reconnaître que le dispositif médico-social de l'éducation nationale, dont tout le monde, notamment votre commission, dénonce régulièrement les carences, ne paraît pas être en mesure de jouer un rôle très efficace dans la détection et le signalement des sévices à enfants.
Après ces quelques observations liminaires, je voudrais tenter d'évaluer l'importance du phénomène de la maltraitance infantile, rappeler l'efficacité relative du dispositif de détection existant et examiner, enfin, la portée du texte qui nous est proposé.
Tout d'abord, les maltraitances infantiles sont difficiles à appréhender du fait d'une véritable loi du silence.
Les seules données existantes depuis 1995 sont celles de l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée sur l'enfance en danger, l'ODAS, qui avançait le chiffre de 19 000 cas de maltraitance en 1998 : 7 000 violences physiques, 5 000 abus sexuels, 7 000 négligences graves et violences psychologiques. D'après les comparaisons internationales, ces chiffres ne représenteraient que 25 % à 30 % des cas de maltraitance.
Plus inquiétant encore, le nombre de signalements d'enfants en danger est de l'ordre de 83 000, près de 60 % d'entre eux étant transmis au parquet.
Les études de l'ODAS montrent, en outre, que la maltraitance infantile est d'abord, dans plus de 90 % des cas, une affaire de famille, les familles monoparentales et les parents inactifs étant surreprésentés parmi les auteurs de mauvais traitements.
J'évoquerai maintenant le dispositif mis en place depuis une dizaine d'années pour lutter contre la maltraitance infantile.
Un an avant la ratification de la convention des Nations unies sur les droits de l'enfant, la loi dite « Dorlhac » de 1989 a précisé les modalités de signalement des mauvais traitements ainsi que la mission des conseils généraux en ce domaine. Cette loi fait obligation aux départements de mettre en place des dispositifs destinés à recueillir des informations sur les mineurs maltraités et a créé un service national d'accueil téléphonique, le SNATEM, qui dispose d'un numéro vert obligatoirement affiché dans tous les lieux accueillant des enfants. Elle comporte également des dispositions relatives à la prévention des mauvais traitements et à la formation des professionnels de l'enfance, y compris les enseignants, et consacre le principe du signalement à l'autorité judiciaire.
La loi de 1989 est assortie de plusieurs textes d'application tendant notamment à coordonner l'action des divers ministères concernés en ce domaine.
J'ajouterai que ce dispositif est complété par des dispositions générales concernant l'obligation de signalement des mauvais traitements : l'article 40 du code de procédure pénale, l'article 434-3 du même code visant la non-assistance à mineurs de quinze ans en danger et l'article 45 du code de déontologie, qui prévoit, dans ce cas, une exception au secret médical pour les médecins.
Comme vous le savez, l'éducation nationale n'est pas oubliée dans ce dispositif : la circulaire générale du 24 juin 1991 relative aux missions du service de la santé scolaire mentionne, à titre incident, le rôle des médecins et infirmières scolaires en matière de signalement ; la circulaire du 15 mai 1997 sur la prévention des mauvais traitements à l'égard des élèves pose très clairement le principe d'actions de prévention auprès des élèves, ce qui est l'objet même de la présente proposition de loi ; enfin, la circulaire du 4 septembre 1997 précise les conséquences d'un non-signalement au procureur de la République pour les personnels de l'éducation nationale.
J'ajouterai que des rapports récents, comme le rapport Moirin remis au Premier ministre en 1996, et des campagnes de sensibilisation, comme celle qui avait été lancée par le gouvernement de M. Alain Juppé en faveur de l'enfance maltraitée, laquelle a été érigée en 

« Grande cause nationale 1997 », témoignent de la nécessité d'améliorer le dispositif existant.
Ce dispositif apparaît en effet trop peu efficace, en raison sans doute d'une mauvaise application des textes et des carences du système de santé scolaire.
En effet, seulement la moitié des repérages d'enfants maltraités proviennent des « professionnels », dont 10 % de l'éducation nationale : d'après l'ODAS, la moitié des informations sont transmises à l'aide sociale à l'enfance et donnent lieu à un signalement ou à une transmission judiciaire, une information sur trois conduit à un accompagnement social et près de 10 % sont classées sans suite.
Par ailleurs, les enquêtes révèlent que ce repérage sous-estime et n'anticipe pas de manière satisfaisante la situation des enfants en danger.
D'après l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée, cette détection insuffisante résulte des réticences des travailleurs sociaux à saisir le juge, de l'encombrement de la justice et de la logique de l'action sociale, qui tient à maintenir le lien de l'enfant avec sa famille.
Plusieurs affaires récentes montrent que les inquiétudes des professionnels de l'enfance quant aux conséquences d'un signalement ne sont pas sans fondement : médecins sanctionnés par le conseil de l'Ordre pour avoir établi des certificats de maltraitance jugés tendancieux dans des procédures de divorce, procédures de licenciements engagées à l'encontre de travailleurs sociaux pour avoir brisé le mur du silence...
On peut également estimer que le recours au juge en cas de maltraitance, à la différence de ce que l'on constate chez nos voisins européens, est sans doute trop systématique, le nombre de saisines judiciaires ayant augmenté de 20 % entre 1995 et 1996 ; près de 60 % des signalements ont fait l'objet, en 1997, d'une saisine du juge, y compris pour les enfants en situation de risque, alors que la loi de 1989 privilégiait la protection administrative par rapport à la protection judiciaire.
Votre commission a enfin remarqué que le dispositif d'observation des maltraitances était inégalement implanté sur le territoire et que des écarts très importants pouvaient être constatés dans la pratique des signalements entre départements.
J'évoquerai enfin les carences de notre système de santé scolaire qui relèvent plus directement de la compétence de votre commission des affaires culturelles.
J'en rappellerai brièvement les grandes lignes, qui sont fixées par l'article L. 191 du code de la santé publique et par une circulaire de 1991, vous l'avez rappelé, madame la ministre : 

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une visite médicale au cours de la sixième année, 

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un bilan de santé lors de l'entrée au collège « en fonction des besoins recensés », 

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un bilan de santé dans le cadre de la procédure d'orientation à l'issue de la scolarité au collège.


L'article L. 149 du même code prévoit, en outre:

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des consultations et des actions de prévention pour les enfants de moins de six ans dans le cadre de la protection maternelle et infantile, la PMI, qui doit transmettre les dossiers au service de santé scolaire.


Si 95 % des élèves bénéficient du bilan de santé au cours de leur sixième année, ils ne sont plus que 70 % à bénéficier du bilan d'orientation en fin de collège. Quant au bilan de santé prévu à l'entrée au collège, il est peu appliqué.
Dans le meilleur des cas, un élève rencontrera donc trois fois un médecin scolaire au cours de sa scolarité obligatoire, cette fréquence et la nature du contrôle apparaissant manifestement inadaptées pour relever des cas de maltraitance.
Comme vous le savez, madame la ministre, cette organisation de la santé scolaire a été critiquée l'an dernier dans un rapport de l'inspection générale des affaires sociales, l'IGAS, et de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale, l'IGAEN, lequel dénonce une mauvaise implantation des emplois d'infirmières au détriment des écoles et de la précocité du dépistage, un système non ciblé sur les élèves prioritaires et un suivi sanitaire insuffisant des enfants. Il est notamment proposé, dans ce rapport, la suppression de certains bilans médicaux, afin de « dégager du temps médical pour les examens à la demande » ; les médecins scolaires souhaitent, pour leur part, le maintien du système de contrôle existant.
Je n'insisterai pas longuement sur le caractère sinistré de la médecine scolaire. Avec moins de 2 000 médecins scolaires, dont 38 % de vacataires, un médecin est en charge d'environ 6 500 élèves et peut avoir la responsabilité, dans certains départements, d'un lycée, de trois collèges et de vingt-cinq écoles primaires et maternelles.
On est donc loin de l'objectif d'un médecin pour 5 000 élèves, qui avait été fixé en 1989 par l'un de vos prédécesseurs, madame la ministre, un tel objectif supposant la création de 160 emplois par an pendant six ans.


M. Francis Giraud. Il faudrait les financer...


M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur. S'agissant des infirmières scolaires, nous sommes également loin de l'objectif d'une infirmière par école qui avait été proposé par le Parlement des enfants à l'Assemblée nationale en 1997 : les quelque 5 500 infirmières de notre système scolaire ont aujourd'hui chacune en charge 2 240 élèves.
Quant aux 2 500 assistantes sociales des lycées et collèges, chacune d'entre elles a en charge en moyenne 2 300 élèves qui sont répartis parfois sur six établissements. Ces personnels ont cependant vocation à jouer un rôle important dans la protection de l'enfance en danger - 4 500 signalements d'enfants maltraités et 8 800 signalements d'enfants en danger en 1998 - et sont chargés d'apporter un accompagnement social personnalisé en cas de mauvais traitements.
Cependant, la pauvreté des moyens matériels qui leur sont alloués ne leur permet pas d'assurer convenablement leur rôle de prévention, et la multiplication de leurs tâches, conjuguée à la faiblesse de leur rémunération, explique la désaffection constatée à l'égard de la fonction dans des académies difficiles comme celle de la Seine-Saint-Denis.
J'en terminerai avec votre plan de relance de la santé scolaire, que vous avez annoncé il y a juste deux ans, madame la ministre, et qui a fait naître beaucoup d'espoirs.
Il prévoyait le développement de l'éducation à la santé au collège, le renforcement d'actions de prévention, via notamment la création de comités d'éducation à la santé et à la citoyenneté, un meilleur accès aux soins, une formation spécifique des personnels et une offre de stages en milieu scolaire pour les étudiants en médecine générale de troisième cycle. Ce plan a été accompagné par la création de 1 400 emplois de personnels médico-sociaux dans les trois dernières lois de finances, privilégiant surtout les infirmières et les assistantes sociales. Force est de constater que cet effort va en s'amenuisant, comme en témoigne la loi de finances pour 2000, et qu'il n'a pas amélioré de manière substantielle le fonctionnement et l'efficacité du système de santé scolaire.
Au nom de la commission, je voudrais vous demander, madame la ministre, de bien vouloir fournir au Sénat un bilan précis de ce plan de relance qui constituait, à l'évidence, un outil non négligeable dans la détection et la prévention des cas de maltraitance.
Enfin, dans quelle mesure la proposition de loi qui nous est soumise est-elle susceptible d'améliorer le dispositif de lutte contre la maltraitance infantile ?
Dans sa version initiale, le texte des « élèves députés » instaurait une visite médicale annuelle pendant toute la durée de la scolarité obligatoire et prévoyait chaque année, dans les écoles et établissements, une séance d'information et de sensibilisation sur l'enfance maltraitée, laquelle est d'ailleurs déjà largement mise en place dans de nombreux établissements.
M. de Courson a repris les termes de ce texte en prévoyant la possibilité d'organiser plusieurs réunions d'information qui seraient ouvertes non seulement aux familles, mais aussi aux professionnels intéressés à la protection de l'enfance.
Il a, en revanche, considéré que le principe d'une visite médicale annuelle pendant toute la durée de la scolarité obligatoire était irréaliste, qu'une telle périodicité ne permettrait de déceler ni les abus sexuels ni les maltraitances psychiques, que son efficacité serait même douteuse pour détecter les violences physiques et, surtout, que cela conduirait à multiplier par sept le nombre des médecins scolaires...
L'Assemblée nationale a adopté le texte de la proposition de loi en prenant en compte les observations du rapporteur de sa commission.
L'article unique précise ainsi que les visites médicales prévues dans le cadre de la PMI pour les enfants de moins de six ans et au cours de la sixième année ont notamment pour objet de prévenir et de détecter les cas d'enfants maltraités.
Nos collègues députés ont par ailleurs souhaité que la ou les séances d'information et de sensibilisation sur l'enfance maltraitée soient inscrites dans l'emploi du temps des élèves, organisées sur l'initiative du chef d'établissement et associent l'ensemble des personnels de l'équipe éducative.
Enfin, l'Assemblée nationale a supprimé l'article 2, qui était initialement destiné à gager la dépense supplémentaire entraînée par l'organisation d'une visite médicale annuelle.
Quelle appréciation pouvons-nous porter sur l'article unique de la proposition qui apporte peu de choses par rapport aux dispositions existantes et qui relève à l'évidence plus de la circulaire que de la loi?
Comme je vous l'avais rappelé, l'éducation nationale dispose déjà de tous les textes législatifs et réglementaires permettant de renforcer la prévention et la détection des mauvais traitements à enfants.
En revanche, l'organisation actuelle et les moyens insuffisants du système de santé scolaire ne permettent pas, à l'évidence, d'engager une politique efficace de prévention et de détection de ces maltraitances.
En dépit de la portée normative pour le moins incertaine du texte qui nous est proposé, mais compte tenu de son objet et du message généreux qui est adressé au Parlement par ses jeunes rédacteurs, il est apparu difficile à la commission de proposer au Sénat le rejet pur et simple de cette proposition de loi.
Cette dernière est en effet susceptible d'avoir une certaine valeur pédagogique pour les élèves et les professionnels en charge de l'enfance maltraitée.
La commission a cependant exprimé le souhait que l'adoption de cette proposition de loi par le Sénat soit subordonnée à votre engagement, madame la ministre, de mener une réflexion approfondie sur la réorganisation du système de santé scolaire, laquelle n'a été qu'esquissée par votre plan de relance de 1998 et qui pourrait s'inspirer des conclusions du rapport des inspections générales publié en 1999. Enfin, nous attendons, de votre part, l'engagement d'accélérer le recrutement des personnels médico-sociaux pour les prochaines lois de finances afin de prolonger l'effort entrepris en 1998.
Sous ces réserves et compte tenu des réponses à ces questions, la commission demandera au Sénat d'adopter sans modification la présente proposition de loi. Nous sommes en effet sensibles au phénomène de la maltraitance en général, à ses effets immédiats sur les enfants comme aux effets ultérieurs qui se manifestent parfois dans leur vie d'adulte. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)

M. le président. La parole est à Mme Derycke.


Mme Dinah Derycke. 

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nous poursuivons cette journée consacrée, pour une bonne partie, à l'amélioration du sort des enfants.
Il est significatif et lourd de symboles de savoir que la proposition de loi que nous examinons trouve son origine dans les travaux du Parlement des enfants. Cela prouve la gravité du phénomène de mauvais traitements faits aux enfants puisque ceux-ci, pour y avoir été parfois confrontés en tant que victimes mais plus souvent en tant que témoins impuissants, en ont pris conscience et le dénoncent.
Comme viennent déjà de le souligner Mme la ministre et M. le rapporteur, ce type de drame est beaucoup plus fréquent qu'on ne l'imagine, plus particulièrement dans les familles ébranlées sur le plan psychologique, à la suite d'une rupture ou d'une recomposition familiale, par exemple, ou sur le plan social, en raison de conditions d'existence précaires, de chômage, etc.
Les récentes études et statistiques fournies par l'Observatoire décentralisé de l'action sociale, qui ont déjà été citées, illustrent bien ce phénomène. Ainsi, si le nombre d'enfants maltraités a légèrement diminué en quelques années, passant de 20 000 en 1995 à 19 000 en 1998, le nombre d'enfants dits « à risque » a, pour sa part, augmenté de façon conséquente dans le même temps, passant de 65 000 à 83 000. Ces chiffres doivent cependant être interprétés avec la plus grande prudence, car c'est sans doute la prise de conscience aiguë de l'opinion publique, au cours des dernières années, qui est la cause de l'augmentation du nombre de signalements d'enfants susceptibles d'être maltraités. Le nombre d'enfants à risque n'a sans doute pas augmenté de 25 % en si peu de temps ; simplement, les situations à risque ont fait l'objet d'une plus grande vigilance de tous.
Le travail effectué depuis dix ans par le Service national d'accueil téléphonique de l'enfance maltraitée, qui a rendu possible le signalement téléphonique gratuit des cas de maltraitance d'enfants, a permis d'approfondir l'investigation dans ce secteur de façon considérable. La loi du 17 juin 1998, relative notamment à la protection des mineurs victimes de mauvais traitements, a arrêté le principe du remboursement intégral des soins prodigués aux enfants maltraités, a fait bénéficier ceux-ci d'une assistance lors des auditions judiciaires et a défini des conditions de déposition mieux adaptées à leur situation.
Tout cela a fait progresser les choses, certes, mais c'est encore insuffisant. La solution, modeste, il est vrai, retenue par les auteurs de la proposition de loi confiant à l'école une mission spécifique dans la lutte contre les mauvais traitements aux enfants va dans le bon sens. L'école, que fréquentent quotidiennement tous les enfants, est un cadre propice aux confidences entre les enfants mais aussi entre l'enfant et le personnel éducatif ou médico-social des établissements scolaires.
La proposition de loi va dans la bonne direction en disposant que les visites médicales obligatoires doivent porter sur la détection des mauvais traitements que peuvent subir les enfants et en instituant une séance annuelle d'information sur l'enfance maltraitée, à laquelle participeront l'ensemble des personnels des établissements et les services publics nationaux et locaux concernés mais, surtout, les familles et les associations ayant pour objet la protection de l'enfance. Cela me semble essentiel.
De telles dispositions sont tout à fait d'actualité ; des expériences locales du même type, inspirées de ce que vous avez voulu instaurer dans l'éducation nationale, madame la ministre, commencent à voir le jour. Ainsi, dans ma région, le Nord - Pas-de-Calais, le recteur de Lille est en train de mettre en place un plan global pour la santé des jeunes, après concertation avec l'ensemble des partenaires concernés, dont les syndicats de médecins ; ce plan sera applicable sur la période 2000-2003 et pourra être renouvelé.
L'idée directrice de ce plan est de prendre en compte la santé des enfants dans sa globalité en appréhendant, notamment, les aspects sociaux et la prévention. Le renforcement du lien entre la famille et l'école y est prévu, comme il est prévu dans le dispositif de la proposition de loi dont nous débattons.
Il est également préconisé, aux termes du plan, de repérer, dès la grande section de maternelle, les cas de maltraitance.
On peut déjà percevoir, dans nos deux départements du Nord - Pas-de-Calais, des répercussions directes de ce plan, comme la mise en place d'un poste d'infirmière dans tous les établissements situés en zone sensible.
Je note avec une grande satisfaction que notre région Nord - Pas-de-Calais connaît une amélioration très forte du nombre d'infirmières et d'infirmiers dans les établissements scolaires et manifeste la volonté d'en doter tous les établissements situés dans les zones sensibles.
J'estime qu'il faudra s'inspirer davantage d'expériences de ce type pour élaborer une réglementation nationale.
La médecine scolaire ne peut et ne pourra rester à l'écart de notre système de santé. Nous devrions réfléchir pour l'inscrire dans ce système par un travail en réseau, en commun tant avec la médecine de ville qu'avec le secteur hospitalier sans oublier, corollaire indispensable, le secteur social. Je suis persuadée que le rôle du médecin scolaire, comme celui de l'infirmière scolaire et de l'assistante sociale, doit évoluer davantage vers une éducation à la santé et un travail en réseau avec le monde extérieur. Il y a là véritablement de nouveaux métiers à définir.
La proposition de loi est, certes, modeste mais elle va dans le bons sens et, au nom du groupe socialiste, je la voterai.
Toutefois, il faudra aller plus loin vers une politique globale de santé en gardant en mémoire que la prise en charge de la santé des jeunes, de la maternelle à l'enseignement supérieur, constitue la condition sine qua non de la réussite d'un apprentissage ou de tout parcours scolaire. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)


M. le président. La parole est à M. Jean-Louis Lorrain.


M. Jean-Louis Lorrain. 

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la proposition de loi visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants représente une initiative sympathique ; nous ne reviendrons pas sur la procédure, qui relève d'un certain mimétisme législatif à valeur pédagogique.
L'objet nous paraît suffisamment grave, à savoir assurer une meilleure détection de l'enfance maltraitée dans le cadre de l'institution scolaire, pour apporter des suggestions complémentaires à l'intéressant rapport fait par notre collègue Jean-Léonce Dupont, au nom de la commission des affaires culturelles.
Plus précisément sont abordées la prévention et la détection des faits de mauvais traitement.
La situation actuelle montre que 10 % des enfants en danger font l'objet d'un signalement dans le cadre de l'institution scolaire. Ce taux peut paraître faible mais il est néanmoins très important. L'école reste un site de rupture temporaire de l'enfant avec sa famille où il évolue en tant qu'individu dans une communauté qu'il n'a pas choisie. Son comportement s'exprimera en fonction du fardeau qu'il apporte avec lui.
Le dispositif médico-social de l'éducation nationale n'est pas adapté à la maltraitance, issue souvent du milieu familial. Cela ne signifie pas que l'école ne soit pas capable de répondre à la souffrance. Mais il est nécessaire de lui donner les moyens quantitatifs et qualitatifs pour soulager cette souffrance. Nous rejetons l'idée d'une impuissance de l'institution scolaire face aux phénomènes de violence car il est possible de repérer ces actes délictueux avec un oeil autorisé et une écoute bienveillante.
Depuis 1995, l'Observatoire national décentralisé de l'action sociale apporte des informations sur le nombre d'enfants maltraités, les types de maltraitance et la pratique du signalement.
En 1998, 19 000 enfants, nous dit-on, ont été victimes de violences.
Pour ma part, j'aimerais insister sur certains aspects du problème tels que les carences alimentaires chez le jeune enfant ou les troubles de l'alimentation comme la boulimie et l'anorexie, qui sont en fait des maltraitances que l'enfant s'inflige.
A ce propos, j'aimerais vous apporter un témoignage : j'ai essayé de trouver dans le grand Est, dans la région Rhône-Alpes, un établissement pouvant accueillir des jeunes filles anorexiques en parfait état de réussite scolaire. Je n'ai trouvé qu'un préfabriqué, dans lequel si le suivi psychologique était assuré, en revanche, la poursuite des études dans des conditions satisfaisantes ne l'était pas. Cela nous a paru tout à fait intolérable.
J'évoquerai encore les médications intempestives du jeune enfant pour lequel on invoque l'agitation et les troubles du sommeil, les carences éducatives, autre sujet qui nécessiterait un véritable développement tant elles peuvent être difficiles à dépister car elles cachent parfois une suraffectivité, une oppression de la famille.
Le dispositif législatif ou réglementaire de répression et de prévention de la maltraitance nous semble suffisant. Il s'ordonne autour de la loi du 10 juillet 1989, dite loi Dorlhac, qui a pour objet de préciser les modalités de réponse aux mauvais traitements mais aussi la mission des conseils généraux dans le domaine de l'enfance en danger. La loi confirme le rôle du président du conseil général, qui doit être le principal animateur de l'action sociale en faveur de l'enfance, et fait obligation au département de mettre en place des dispositifs chargés de recueillir des informations relatives aux mineurs maltraités.
Les dispositions de la proposition de loi concernant les visites médicales obligatoires sont considérées par certains comme inefficaces. La maltraitance des enfants est un véritable problème de société. Son approche ne peut être que pluridisciplinaire et ne peut se résumer à l'étude de symptômes plus ou moins identifiables au simple examen. Une simple observation somatique ne suffit pas. Pour l'avoir pratiquée pendant de nombreuses années, je peux vous dire que son efficacité est nulle sur le sujet qui nous retient.
La sensibilisation à l'enfance maltraitée ne doit pas seulement être ponctuelle ; elle doit faire partie d'un processus scolaire d'éducation développé à l'occasion de la transmission de tous les savoirs.
Il serait intéressant d'évaluer l'efficacité des plaquettes d'information et des séances spécifiques de formation sur les comportements. Là, il y aurait beaucoup à dire et beaucoup à faire.
Nous ne tomberons pas dans la facilité de vilipender l'organisation de la médecine scolaire. Nous dirons plutôt qu'elle est inadaptée.
La réforme des études médicales qui nous est annoncée est une occasion à ne pas manquer et la réaffirmation permanente de l'éducation comme fondement de notre société devrait nous permettre de diversifier nos actions de prévention et de lutte contre les égarements des comportements.
Parlons des acteurs. Les infirmières doivent être présentes de façon permanente dans nos collèges, mais l'accueil et l'écoute des enfants ou des adolescents, en particulier de ceux qui sont blessés, nécessitent une compétence et une formation particulières.
Les travailleurs sociaux doivent pouvoir être contactés directement sans qu'il soit besoin de passer devant le chef d'établissement, qui posera, bien sûr, un certain nombre de questions. Sachez-le, les victimes d'agressions, d'ordre sexuel notamment, évitent certaines démarches.
Les difficultés de signalement sont bien connues des travailleurs sociaux. La formation initiale devra donc insister sur ce point. Nous devrons y réfléchir lorsque nous traiterons de la réforme des instituts sociaux de formation.
Le travailleur social a besoin d'être sécurisé. Nous souhaitons donc une évolution rapide des réflexions et l'apparition de propositions issues des divers groupes de travail qui existent actuellement, en particulier au niveau de l'association des présidents de conseils généraux, au niveau du ministère de l'emploi et de la solidarité comme au niveau des organisations professionnelles.
Il est un autre point sur lequel nous pouvons nous interroger et dont on ne parle pas, je ne sais pourquoi ; je veux parler du rôle des psychologues scolaires, cantonnés souvent dans des fonctions d'évaluation et qui, malgré leur travail en réseau, restent, eux aussi, démunis face à ce problème des maltraitances.
Pour notre part, nous devons lutter contre l'impuissance et le renoncement en faisant oeuvre de proposition. Les outils législatifs sont à notre disposition. Les organisations institutionnelles et le secteur associatif ont pris conscience de l'ampleur du problème.
Comme vous l'avez dit, nous devons développer un véritable partenariat en passant des conventions non pas avec la police, la justice, comme cela a été proposé pour lutter contre les violences scolaires, mais, dans le cas présent, avec les conseils généraux ; j'ai soumis une proposition en ce sens dans mon département.
Par leurs compétences, les services de la PMI - protection maternelle et infantile - et de l'aide sociale à l'enfance doivent développer leur rôle dans la formation en faveur des assistantes maternelles - je ne suis pas hors sujet - des auxiliaires des écoles maternelles et des acteurs assurant l'hébergement et l'accueil de la petite enfance, tant il est vrai que c'est en amont que le problème se pose. De telles actions existent, certes, mais à un stade encore trop expérimental, et donc insuffisant.
Le partenariat doit permettre d'établir de véritables relations avec le service social polyvalent départemental et le service social de l'éducation nationale au niveau académique, car un cloisonnement est trop souvent à déplorer à cet égard. Les barrières doivent tomber, et cela d'une manière générale, pas seulement du fait d'initiatives locales, voire individuelles.
L'information, la formation, les actions de prévention sont à développer. Les services d'aide sociale à l'enfance, confrontés aux familles d'accueil, doivent entretenir des rapports reconnus avec les services académiques.
Les collectivités locales, en particulier les communes, y compris de petites communes, financent les réseaux d'aides spécialisées aux élèves en difficulté, les fameux RASED, dont quelques bénéficiaires peuvent aussi être des enfants victimes de maltraitance. Il faut développer ces réseaux et clarifier leur fonctionnement, car ils participent au dépistage et à la prise en charge éducative d'enfants éventuellement maltraités.
Le partenariat de l'éducation nationale avec les associations doit se nouer non pas seulement de façon expérimentale, mais aussi de façon généralisée, par le biais de la contractualisation.
Les associations issues du Planning familial ont des compétences déléguées leur permettant de répondre dans l'urgence aux maltraitances sexuelles. Elles sont même sans doute encore plus habilitées à le faire que les infirmières.
Divers professionnels - travailleurs sociaux, magistrats, avocats, médecins - ont développé des associations fondées sur les droits de l'enfant et tendant à favoriser leur accès au droit.
Les associations de prévention du suicide et de protection de l'adolescent sont des interlocutrices importantes pour l'éducation nationale et pour les conseils généraux.
Avant de conclure, je tiens à souligner la nécessité de clarifier et de développer les liens entre les centres médico-psycho-pédagogiques, les centres d'action médico-sociale précoce et les secteurs pédopsychiatriques. Toutes ces structures vivent trop souvent dans l'isolement. Cela dit, il faut reconnaître que, ces derniers mois, les choses ont commencé à bouger à cet égard.
En dépit d'une très incertaine portée normative du texte proposé, mais compte tenu de son objet et du message généreux qui est adressé au Parlement par les enfants, le rapporteur a considéré qu'il était difficile de ne pas retenir le texte de la proposition. Le groupe de l'Union centriste partage son avis. Il a toutefois surbordonné son acceptation à un engagement de Mme la ministre déléguée à l'enseignement scolaire de mener une réflexion approfondie sur la nécessaire réorganisation du système de santé scolaire. Je me permettrai d'y ajouter la prise en considération des diverses propositions que j'ai humblement formulées. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)

M. le président. La parole est à M. Darcos.


M. Xavier Darcos. 

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, depuis 1995, les rapports de l'ODAS, l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée, sur l'enfance en danger constituent la principale source d'information permettant d'évaluer le nombre d'enfants maltraités.
Cela a été rappelé à plusieurs reprises, les chiffres sont élevés puisqu'ils se situent à près de 20 000 enfants maltraités pour les années 1995, 1996, 1997 et 1998. Si l'on y ajoute les enfants à risque, le total des enfants en danger atteignait 83 000 en 1998. Et encore faut-il tenir compte, toujours selon l'ODAS, d'un coefficient de détection et de signalement des maltraitances plutôt médiocre.
La proposition de loi qui est examinée par le Sénat cet après-midi porte sur la prévention et la détection des faits de mauvais traitements d'enfants. Mais la notion de maltraitance est en soi restrictive. Dans son acception première le verbe « maltraiter » signifie : « traiter avec brutalité ». Dès lors, on songe à des violences physiques ou psychologiques, à des abus sexuels.
A la notion de maltraitance, je préférerais donc qu'on recourre à celle d'enfants en danger, qui est plus large. Le danger, c'est tout ce qui compromet la sécurité, les droits élémentaires de la personne, voire son existence même.
Ma première observation portera donc sur l'intitulé de cette proposition de loi qui, à mon sens, devrait viser l'amélioration et la prévention de la détection non pas d'« enfants maltraités » mais d'« enfants en situation de danger ». A titre d'exemple, je citerai la malnutrition d'enfants qui est fréquemment constatée dans nos établissements scolaires : elle ne relève pas obligatoirement d'un mauvais traitement ; elle est souvent l'expression de l'indigence qui frappe la famille tout entière, repliée sur son mutisme. Sera-t-elle exclue du champs de ce texte de loi ?
Ma deuxième observation portera sur l'économie générale de cette proposition de loi qui contient deux idées essentielles : premièrement, l'instauration, dans tous les établissements scolaires, d'au moins une séance annuelle d'information et de sensibilisation sur l'enfance maltraitée ; deuxièmement, le renforcement du rôle de la médecine scolaire dans la prévention et la détection des maltraitances.
Tout cela est souhaitable, respectable et nécessaire. Mais force est de constater que, depuis cinquante ans, l'arsenal législatif ou réglementaire est déjà lourd dans ces domaines.
Je rappellerai quelques étapes, à la suite de l'excellente synthèse présentée par Jean-Léonce Dupont, rapporteur de la commission des affaires culturelles.
Une ordonnance du 18 octobre 1945 avait créé le service d'État d'hygiène scolaire et universitaire, afin de protéger la population scolaire exposée à des risques de maladies.
Puis le décret du 20 septembre 1956, repris par l'article L. 191 du code de la santé publique, a prévu que tous les enfants seraient soumis obligatoirement à une visite médicale au cours de leur sixième année, des examens périodiques étant effectués ensuite au cours de leur scolarité.
Je mentionnerai encore la loi du 10 juillet 1989 relative à la prévention des mauvais traitements à l'égard des mineurs ainsi que les nombreux textes pris en application de cette loi : décret du 9 septembre 1991, circulaire interministérielle du 3 mai 1995, décret et arrêté du 12 mars 1997.
J'y ajouterai enfin la récente loi du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles et à la protection des mineurs.
Madame la ministre, mes chers collègues, je m'interroge donc sur l'efficacité d'un nouveau texte qui se borne à affirmer des principes virtuels sur lesquels nous sommes tous d'accord, alors même que les moyens matériels sont toujours déficients au regard des objectifs que nous recherchons.
Ce que nous dénonçons aujourd'hui, ce n'est pas seulement l'enfance maltraitée : c'est aussi l'insuffisance des moyens en personnel, qu'il s'agisse de médecins, d'infirmières ou d'assistantes sociales. Rappelons les effectifs, qui sont proprement dérisoires : un médecin pour 6 400 élèves, une infirmière pour 2 240 élèves, une assistante sociale pour 2 370 élèves.
Par ailleurs, le renforcement des actions de prévention ne saurait être dissocié d'une exigence de formation des personnels, qu'il s'agisse de la définition des missions des infirmières scolaires ou de la formation des maîtres, qui, jusqu'à ce jour, acceptent bénévolement, c'est-à-dire souvent en dehors de leur temps de travail, de se livrer à des activités complémentaires d'éducation à la santé.
Nous demandons aussi que l'assistante sociale ne soit pas une instance lointaine.
Quelle action une assistante sociale peut-elle avoir s'il faut passer par l'intermédiaire de la conciergerie, d'un conseiller principal d'éducation ou d'un conseiller d'orientation pour obtenir d'elle un rendez-vous quelques jours ou quelques semaines plus tard ? Outre que la confidentialité n'est ainsi guère protégée, on peut douter de l'efficacité d'un tel recours.
Le « numéro vert » lui-même, le 119, est-il vraiment affiché partout dans nos écoles et nos collèges ?
Comment les centres médico-psycho-pédagogiques, les réseaux d'aide spécialisée aux élèves en difficulté et les acteurs sociaux se concertent-ils ?
Pour en revenir à cette proposition de loi visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants, je crois que la volonté politique doit d'abord se traduire par une adaptation des moyens matériels à des objectifs que nous faisons tous nôtres.
A cet égard, il convient de se souvenir du rapport que Mme Odile Moirin, députée de l'Essonne, avait remis le 1er octobre 1996 au Premier ministre et qui s'intitulait : Pour une véritable politique de l'enfance en danger. Nous retrouvons d'ailleurs ici le terme dont je préconise l'emploi.
N'eût-il pas été préférable de reprendre les propositions que contenait ce rapport, qui s'ordonnaient autour de quelques priorités, telles que la formation spécifique obligatoire des enseignants portant sur les signes de maltraitance, l'instauration d'un statut de l'enfant victime ou même la création d'un fonds d'indemnisation chargé de prendre en charge la défense de l'enfant maltraité ?
En effet, le combat que nous devons mener est bien celui de la prévention, mais il est aussi celui de la défense de l'enfant maltraité, qui ne mérite guère le sort qui lui est parfois réservé ; il nous faut regarder au-delà des textes et réfléchir dans le temps à des décisions fortes et suivies pour gagner ce combat difficile.
C'est une action interministérielle - et non pas relevant strictement de l'éducation nationale - qui s'impose, et elle exige d'énormes moyens si nous voulons mettre un terme à des inégalités insupportables.
Car, à l'évidence, il n'existe pas en France de vision d'ensemble sur ce sujet. L'action est émiettée, intuitive, souvent liée à des volontarismes locaux ou à des dévouements individuels, et donc disparate. Il faut favoriser des convergences entre les objectifs de santé et les objectifs éducatifs.
Ne voyez là aucune ironie, madame la ministre, mais nous ne sommes pas ici au Parlement des enfants. Ce que le Sénat attend aujourd'hui, c'est de connaître les moyens humains et financiers accordés par les pouvoirs publics pour tendre à une diminution significative du nombre d'enfants en situation de danger dans ce pays, nombre qui reste évidemment trop élevé. Nous attendons au moins un plan pluriannuel explicite et ambitieux, non un évangélisme respectable mais abstrait.
Il reste, madame la ministre, que ce texte, qui relève d'une intention tout à fait louable, sera voté par le groupe au nom duquel je m'exprime. (Applaudissements sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des Républicains et Indépendants.)

M. le président. La parole est à Mme Luc.


Mme Hélène Luc. 

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, pour la seconde fois en moins d'une année notre commission est saisie d'une proposition de loi faisant suite aux travaux du Parlement des enfants.
Après nous avoir alertés sur la nécessité de maintenir les liens entre frères et sœurs - ce qui a conduit à l'adoption de la loi du 30 décembre 1996 - puis sur la participation de l'enfant orphelin au conseil de famille - ce fut la loi du 14 mai 1998 - puis sur le respect des droits de l'enfant dans le monde - loi du 9 juin 1999 - les enfants attirent aujourd'hui notre attention sur l'enfance maltraitée.
A l'énoncé de ces quelques thèmes, on mesure que la citoyenneté de nos jeunes compatriotes est loin d'être épuisée et qu'elle s'exerce sur des dossiers d'une extrême actualité.
Devant la gravité du sujet de la proposition de loi qui nous est soumise, il nous faut rendre hommage à la vigilance des enfants et nous livrer à l'examen des causes qui rendent à ce point difficile l'éradication de la violence et de la maltraitance envers les enfants.
J'ai lu avec beaucoup d'émotion, car cela interpelle les adultes et les parlementaires que nous sommes, ce que les enfants ont dit à l'appui de leur proposition : « Des élèves de notre classe ont apporté des articles de journaux très choquants sur des enfants martyrisés. En nous renseignant davantage, nous nous sommes aperçus qu'il y en avait beaucoup. Ainsi, nous avons pensé qu'il fallait faire prendre conscience aux enfants maltraités qu'il faut parler. Pour que ce sujet ne soit plus tabou, il faut en parler dans les écoles. »
Au-delà des aspects strictement législatifs qui nous occupent ici, la violence dont sont victimes les enfants, dans sa réalité tant statistique que psychologique, est d'une appréhension particulièrement complexe.
En dépit des différents dispositifs législatifs et réglementaires existants, les chiffres restent tragiquement stables.
Sur les causes de la violence et de la maltraitance, je partage largement les analyses de notre rapporteur, M. Jean-Léonce Dupont.
Parmi les auteurs de la maltraitance, la famille reste la principale responsable. L'observation révèle également que les familles recomposées et monoparentales, de plus en plus nombreuses du fait de l'évolution des structures familiales, sont plus exposées que les autres. La précarité des familles et des conditions de vie matérielle souvent difficiles ajoutent encore à la détresse psychologique engendrée par la maltraitance.
Depuis 1989, notre pays s'est doté d'une législation et de textes réglementaires en vue d'enrayer la maltraitance. La loi du 10 juillet 1989 a ainsi confirmé les missions du conseil général en matière d'action sociale en direction de l'enfance et fait obligation aux départements de mettre en place des dispositifs chargés de recueillir les informations concernant les mineurs maltraités. Elle prévoit en outre des actions de prévention et de formation en direction des professionnels de l'enfance, de la justice et de l'éducation.
Force est de constater que ces différents dispositifs se révèlent dans les faits d'une efficacité insuffisante, et cela pour plusieurs raisons.
La dénonciation de la maltraitance constitue, pour des motifs que l'on peut aisément cerner, un acte difficile et lourd de conséquences pour les familles. La judiciarisation qui accompagne la révélation de la maltraitance rend plus difficile encore la tâche des éducateurs ou des accompagnateurs de l'enfant et la lenteur de la justice renforce les réticences des adultes à dénoncer le phénomène.
Selon l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée, le recours systématique au juge marquerait un recul de l'efficacité du système de protection de l'enfance.
A côté de la maltraitance à proprement parler, un autre danger menace l'enfance dans notre pays ; ainsi, en 1998, l'Observatoire national de l'action sociale, l'ODAS, recensait 64 000 enfants « en situation de risques », expression qui vise les enfants dont les conditions d'existence mettent en danger la santé, la sécurité ou l'éducation.
La solitude des familles et l'absence de relations sociales - autant de maux que l'on sait engendrés, pour une large part, par la précarité - sont les principaux facteurs qui expliquent que tant d'enfants soient en situation de risques. Notre société tout entière doit réagir à cette état de fait qui puise tout autant son origine dans la crise - divorce, décès, dépression, alcool, et, surtout, perte d'emploi, près de la moitié des parents qui maltraitent étant sans emploi - que dans la répétition d'un schéma familial, les enfants maltraités pouvant devenir, faute de soins, des parents qui maltraitent.
Dans sa version originale, le texte adopté par les élèves comportait deux mesures applicables à l'école. La première visait à instaurer une visite médicale annuelle obligatoire pendant toute la durée de la scolarité. La seconde mesure tendait à organiser chaque année, dans les écoles, collèges et lycées, une séance d'information et de sensibilisation sur l'enfance maltraitée.
Tel que modifié par l'Assemblée nationale, le texte que nous examinons prévoit que les visites médicales des enfants de moins de six ans ont notamment pour objet de prévenir et de détecter la maltraitance.
De plus, l'Assemblée nationale a renforcé la portée de l'obligation d'organiser au moins une fois par an une séance d'information et de sensibilisation sur l'enfance maltraitée.
L'amoindrissement de la portée normative du texte qui nous est proposé résulte donc bel et bien des amendements qui ont été adoptés.
Organiser une visite médicale annuelle pour tous les enfants scolarisés est une proposition qui émane des enfants et qui doit attirer toute notre attention, d'autant que - et je tiens à le dire de manière formelle, madame la ministre, faute de voir avancer ce dossier - la situation de la médecine scolaire, même s'il y a des progrès, n'est plus admissible. C'est là un manquement grave de l'État à l'une de ses missions fondamentales.
Comme le rappelle de manière judicieuse M. le rapporteur, l'annonce, dans le budget de 1999, de la priorité accordée à la création de postes de médecins n'a pas été suivie d'effets à la hauteur des besoins, puisque seuls dix postes de médecins scolaires ont été créés. En l'état actuel des choses, les effectifs permettent d'assurer un taux d'encadrement qui n'est que de un médecin scolaire pour près de 6 500 élèves, alors que les besoins véritables sont évalués à un médecin pour 3 000 élèves. On compte une assistante sociale pour 2 370 élèves - et je n'ose évoquer le nombre de psychologues scolaires !
Le médecin scolaire, qui est chargé de l'interface entre le milieu médical, le monde scolaire et la famille, peut difficilement, dans une telle situation, remplir ce rôle pourtant fondamental.
Du côté des infirmières, dont tout le monde s'accorde à reconnaître l'importance, la situation a été améliorée, madame la ministre, puisque le budget a créé 110 emplois supplémentaires, mais elle n'en reste pas moins préoccupante.
Enfin, la notion d'équipe médicale, d'application pourtant indispensable, y compris pour prévenir et enrayer les risques de maltraitance, est absente, dans les faits, des établissements scolaires.
C'est parce qu'ils subissent ces manques au quotidien que les enfants ont élaboré la proposition de loi que nous examinons et c'est d'une certaine manière détourner leur proposition de son but initial que de l'amputer de l'un de ses dispositifs essentiels. Ce serait d'ailleurs une singulière manière de les inciter à poursuivre dans la voie de la citoyenneté ! Cela ne signifie pas que nous devrons toujours accepter les propositions faites par les enfants, mais, en l'occurrence, elles sont utiles et raisonnables.
Pour cette raison, nous entendons réintroduire, dans le texte, les propositions initiales des enfants.
La maltraitance, l'augmentation du nombre d'enfants et de jeunes en situation de risques sont des problèmes qui peuvent être mieux maîtrisés, pour peu qu'aux stricts critères de gestion qui prévalent en matière de dépenses publiques on substitue des critères privilégiant l'intérêt général et public.
Dans une période de reprise de la croissance, on ne peut accepter comme une fatalité que le qualificatif « sinistré », pour reprendre une expression de M. le rapporteur, soit accolé à la médecine scolaire.
Enfin, je ne partage pas l'analyse de notre rapporteur lorsqu'il s'interroge sur sa valeur normative de la présente proposition de loi ; je la partage d'autant moins que ce sont des amendements qui la diminuent !
Tel était le message des enfants et de leur Parlement ; tel est le message que, respectueusement, nous nous devons d'entendre. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen ainsi que sur les travées socialistes.)


Mme Ségolène Royal, ministre délégué. Je demande la parole.


M. le président. La parole est à Mme le ministre.


Mme Ségolène Royal, ministre délégué. 

Je veux apporter quelques éléments de réponse aux différents intervenants, en particulier à votre rapporteur.
J'avais, vous l'avez noté tout à l'heure, axé une partie importante de mon intervention sur la politique de santé scolaire car, en prenant connaissance des travaux de votre commission, j'avais remarqué que vous vous interrogiez précisément sur sa cohérence et son ampleur.
Sans reprendre, bien évidemment, tous les éléments que j'ai évoqués tout à l'heure, je préciserai simplement que je ne suis pas d'accord avec vous lorsque vous dites que la santé scolaire est « sinistrée », d'autant que l'emploi de mots excessifs porte atteinte à la dignité des personnels, qui donnent beaucoup de leur temps et sont compétents. Un adjectif aussi négatif ne permet pas de « positiver » ! Par ailleurs, l'effort engagé par ce gouvernement a été reconnu de tous : sur trois exercices, il a créé plus de 1 400 emplois, soit autant que pendant les dix années précédentes. Si la santé scolaire n'a pas le niveau qui devrait être le sien, sans doute faut-il en chercher la cause au cours des exercices antérieurs...
Je considère cependant que nous devons faire davantage, et je vous confirme, monsieur le rapporteur, mon engagement de tout mettre en oeuvre pour que, dans le prochain exercice budgétaire, un effort supplémentaire soit consenti en faveur de la médecine scolaire, effort qui est prévu dans le plan que j'ai présenté en conseil des ministres.
Si cette année, comme vous l'avez noté, le rythme s'est un peu ralenti par rapport aux deux exercices précédents, c'est parce que l'effort s'est porté sur la création d'emplois de personnel ATOS et de personnel éducatif. C'est donc à la suite d'un arbitrage global relatif à l'ensemble des personnels présents auprès des élèves qu'un certain ralentissement du rythme des créations d'emplois médico-sociaux a été enregistré. Mais ma volonté politique, je puis vous rassurer, est de revenir l'année prochaine au rythme de 600 créations d'emplois d'infirmière et d'assistante sociale par an. Vous connaissez cependant le fonctionnement gouvernemental et le calendrier des arbitrages : je ne vous ferai pas l'injure de vous dire que ce chiffre est acquis, puisque nous n'avons pas encore abordé les procédures budgétaires.
Par ailleurs, c'est bien volontiers que je prends l'engagement de donner des suites au rapport des deux inspections générales. Je serai d'ailleurs très prochainement en mesure d'en informer, par écrit, la commission, puisque des décisions ont déjà été arrêtées, notamment en ce qui concerne l'affectation des infirmières auprès des chefs d'établissements, la modification, pour les rendre plus opérationnelles, du ressort géographique de leurs compétences et le retour sur le « terrain » des infirmières affectées aujourd'hui à des tâches exclusivement administratives. Je partage en effet le souci exprimé dans le rapport de répartir de manière équilibrée la ressource humaine sur l'ensemble du territoire et de la mobiliser là où les élèves en ont le plus besoin.
Je prends donc l'engagement de vous adresser une note écrite faisant le bilan de l'application des recommandations du rapport des deux inspections générales, rapport que j'ai moi-même demandé et qui a d'ailleurs suscité quelques réticences de la part des deux administrations concernées, car, pour la première fois, l'éducation nationale devait ouvrir ses portes et ses fenêtres à l'inspection des affaires sociales ! Mais l'objet du rapport était précisément de croiser les compétences de l'éducation nationale et des affaires sociales.
Enfin, vous m'avez demandé un bilan du plan de relance que j'ai présenté en conseil des ministres. Je l'ai fait tout à l'heure devant vous, en évoquant les principales mesures et en détaillant le contenu et la place de l'éducation à la santé, notion nouvelle dans l'éducation nationale qu'il a fallu préciser, calibrer et qui a fait l'objet d'une concertation parfois difficile avec l'ensemble des partenaires du système scolaire.
En effet, l'éducation à la santé ne concerne pas seulement l'éducation nationale, même si celle-ci est en première ligne : elle concerne également les familles, qui doivent assumer leurs responsabilités à l'égard de leurs enfants.
Je suis respectueuse des compétences de chacun et je souhaite surtout faire en sorte que l'éducation nationale n'ait pas à se substituer à tous ses partenaires. Cela me permet, indépendamment des engagements que vous me demandez et auxquels je souscris bien volontiers, de répondre également à Mme Luc ainsi qu'à d'autres orateurs qui ont insisté sur le renforcement du rythme des visites médicales dans le système scolaire.
A mes yeux, la lutte contre la maltraitance des enfants relève non pas uniquement des personnels de santé mais aussi de tous les adultes de la communauté éducative, contrairement à la conception qui a trop longtemps prévalu et qui, bien souvent, est à l'origine du mur du silence qui s'est installé à l'école.
Je ne pourrais donc pas émettre un avis positif sur votre amendement, madame Luc. Ma logique, qui est d'ailleurs la logique du rapport des inspections générales, est de considérer que la communauté scolaire tout entière est responsable de la lutte contre la maltraitance. En outre, il y a des maltraitances psychologiques, des maltraitances qui ne se voient pas au cours d'une visite médicale. L'une des recommandations du rapport vise d'ailleurs à cibler précisément l'effort médical sur les élèves à risques qui sont signalés par les personnels éducatifs ou par les enseignants.
Ainsi, en prenant aussi en compte le souci de la bonne gestion des dépenses publiques, j'ai choisi, bien sûr, d'augmenter le nombre des personnels médicaux et sociaux dans le système scolaire, mais aussi d'utiliser intelligemment la ressource humaine en la ciblant sur les élèves à risques. Limiter la lutte contre la maltraitance aux visites médicales serait en outre le signe d'une déresponsabilisation de l'ensemble des autres adultes qui composent la communauté éducative.
C'est la raison pour laquelle je tenais à préciser de nouveau un certain nombre de points, tout en répondant bien sûr positivement à l'ensemble des engagements que vous me demandez, en particulier lorsque vous souhaitez que je vous rende compte de l'application des différents rapports et que je dresse un bilan sur la relance de la santé scolaire. (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...

La discussion générale est close.

 

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